▲資料圖：在江西省南昌縣大田農(nóng)社，農(nóng)民駕駛農(nóng)機在稻田里耕作。圖/新華社
黨的十八大以來第13個指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的中央一號文件2月23日由新華社受權(quán)發(fā)布，文件名是《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)村改革 扎實推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的意見》。讀完之后，一個強烈的感覺是改革精神貫穿字里行間，的確不愧文件“深化改革”之名。
今年一號文件的一個重要特點是：并非直接對改革事項進(jìn)行部署，而是以改革創(chuàng)新為牽引部署工作。文件提出的改革事項中，給人印象最深刻的是土地制度改革。文件中關(guān)于土地制度改革的部署并不是局限在某個具體條目中，而是涉及統(tǒng)籌縣域城鄉(xiāng)規(guī)劃布局、穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系、管好用好農(nóng)村資源資產(chǎn)等多個方面。
理解中央關(guān)于深化土地制度改革的最新精神，需要將不同板塊的內(nèi)容作一集中闡述。
不得要求村莊規(guī)劃編制全覆蓋
文件要求，提高村莊規(guī)劃編制質(zhì)量和實效。村莊規(guī)劃看似微末，但作為規(guī)劃的最后一級，其實是國土空間規(guī)劃在鄉(xiāng)村落地的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。而且，村莊規(guī)劃是優(yōu)化鄉(xiāng)村空間布局、深化宅基地制度改革、推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市必須的前置環(huán)節(jié)，地位十分重要。
很長一段時間中，絕大部分村莊是沒有專門規(guī)劃的。以“多規(guī)合一”為重點的規(guī)劃管理體制改革之后，村莊規(guī)劃才逐漸提上了政策日程。但在過去幾年實踐中，村莊規(guī)劃編制暴露出不少問題。其中最明顯的就是部分地區(qū)盲目要求村莊規(guī)劃全覆蓋。
其實，對相當(dāng)一批正在快速收縮的空心村和小規(guī)模村莊來說，編制規(guī)劃并沒有實際意義，純粹是在浪費資源。因此，文件提出不得要求村莊規(guī)劃編制全覆蓋，對不需要編制的可在縣鄉(xiāng)國土空間規(guī)劃中管控引導(dǎo)或出臺通則式管理規(guī)定，這是一個非常務(wù)實的舉措。
在這一部分中，文件還強調(diào)在耕地總量不減少、永久基本農(nóng)田布局基本穩(wěn)定的前提下，開展以縣域為統(tǒng)籌單元、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實施單元的全域土地綜合整治。
這個政策針對的問題是，部分地區(qū)各種土地類型的布局不是很合理，特別是永久基本農(nóng)田劃定分散，有的甚至劃定在了丘陵山地陡坡上。通過縣域統(tǒng)籌，可以在耕地總量不減少的情況下，對土地空間布局做一些微調(diào)和改進(jìn)。同時，這項政策也能夠與此前提出的耕地“大占補”政策（將非農(nóng)建設(shè)、造林種樹、種果種茶等各類占用耕地行為統(tǒng)一納入耕地占補平衡管理）相互銜接。
確保農(nóng)戶承包地總體順延、保持穩(wěn)定
黨的十九大提出，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。此后幾年中，有關(guān)部門組織部分地區(qū)開展了“二輪”土地承包到期后再延長三十年試點，黨的二十屆三中全會也強調(diào)要有序推進(jìn)這項工作。
從各地試點情況來看，農(nóng)民土地利益訴求十分復(fù)雜。一是“二輪”承包時未獲得承包地的農(nóng)戶中相當(dāng)一部分提出了承包土地的訴求；二是部分在村農(nóng)戶要求舉家進(jìn)城落戶的農(nóng)戶將承包地?zé)o償交還村集體；三是家庭中有新增人口的農(nóng)戶提出要給新增人口分配承包地。對于這些問題，各地在試點中掌握的政策尺度松緊不一，比較混亂。
這些問題的出現(xiàn)與各地對政策的不同理解有著很大關(guān)系。此前政策表述中圍繞土地“二輪”延包工作，主要強調(diào)的是“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”。承包關(guān)系概念解釋的空間很大，可以理解為農(nóng)戶具體的承包地，也可以寬泛理解為農(nóng)戶與集體之間的承包關(guān)系，但未必具體到某塊承包地。這個問題牽一發(fā)而動全身，如果處理不當(dāng)可能會引發(fā)較大規(guī)模的土地調(diào)整訴求，從而影響農(nóng)村長期穩(wěn)定。
2019年印發(fā)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》，已經(jīng)強調(diào)“不得將承包地打亂重分，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定?！钡芏嗟胤皆谠圏c中理解和認(rèn)識不夠，仍然存在較大范圍調(diào)整承包地的現(xiàn)象。對此，今年一號文件進(jìn)一步明確“確保絕大多數(shù)農(nóng)戶承包地總體順延、保持穩(wěn)定?！?/p>
一字之差，關(guān)乎深遠(yuǎn)。將“承包關(guān)系”具體到“承包地”，在“保持穩(wěn)定”前面加上“總體順延”這個限定性條件，可以說是為延包工作明確定調(diào)。此后工作中，如果再有哪個地方借助政策表述的模糊空間動輒調(diào)整重分承包地，那恐怕就有“明知故犯”的意思了。
優(yōu)化鄉(xiāng)村國土資源布局，著力推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)
文件強調(diào)，不允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買農(nóng)房、宅基地，不允許退休干部到農(nóng)村占地建房。這一表述專門為宅基地使用劃定了負(fù)面清單，這在過去高位階文件中是比較少見的。
劃定負(fù)面清單，其實也就意味著存在這種現(xiàn)象或者苗頭。從我們調(diào)研的情況來看，一些地方確實存在此類情況。
通過政策上嚴(yán)令禁止，當(dāng)然在一定程度上能夠剎住一些此類風(fēng)潮，但在政策落實中更重要的是對已經(jīng)發(fā)生的現(xiàn)象如何處理。這就十分考驗廣大基層干部的政治智慧了。
文件還提出要推進(jìn)新增耕地規(guī)范管理和合理利用，這是一個值得注意的新問題。所謂新增耕地，是指過去多年里廣大農(nóng)民通過開荒墾造增加的耕地，主要集中在東北三省和內(nèi)蒙古自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)這北方五?。▍^(qū)）。
這些耕地是逐步形成的，有的已經(jīng)耕種了很多年，但一直未被納入調(diào)查統(tǒng)計。隨著調(diào)查精度的提升，國土“三調(diào)”使得這些土地都反映到了數(shù)字和紙面上。
對國家來說，耕地保有量提升當(dāng)然是一件好事。但必須注意的是，新增耕地的形成是一個歷史過程，這部分耕地的土地來源、權(quán)屬情況、承包關(guān)系、耕種狀況都比較復(fù)雜，如果在管理和利用中不加甄別、盲目行動，可能 會引發(fā)一系列次生問題。貫徹落實文件強調(diào)的規(guī)范管理和合理利用，需要一個周延的方案和長期的協(xié)商過程去實現(xiàn)。
總體而言，通過今年一號文件中關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的這些“細(xì)節(jié)”變化，可見改革的溫度、深度、顆粒度。當(dāng)大的框架定下來之后，隨著改革漸次向縱深推進(jìn)拓展，這樣的政策風(fēng)格將會成為一種“新常態(tài)”。
撰稿 / 陳明（中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所副研究員）
編輯 / 遲道華
校對 / 王心
